Công ty nước ngoài kiện chính phủ và hiểm họa từ các hiệp định thương mại tự do
Lời tòa soạn:
Việt Nam đang đàm phán hiệp định thương mại tự do TPP với 11 quốc gia khác ở khu vực Thái Bình Dương, với kỳ vọng có thể giúp kinh tế tăng trưởng và cải thiện tình hình nhân quyền. Nhưng thực tế diễn ra với nhiều nước đang phát triển tham gia các hiệp định khác thì có vẻ không sáng sủa lắm.
Bài viết sau đây của hai học giả Anh quốc đăng trên báo The Guardian phân tích chi tiết mặt tối này của các hiệp định thương mại tự do, với các ví dụ rất cụ thể.
Trâm Huyền (dịch từ The Guardian)
Văn phòng của Luis Parada chỉ cách Nhà Trắng bốn dãy phố, nằm giữa đường K, phố lobby của thủ đô Washington – một dãy những tòa nhà bằng thép và kính từng được mệnh danh là “con đường tới giàu sang” khi nghề buôn bán quyền lực mới trở thành một ngành công nghiệp phát triển của Mỹ. Parada, một người đàn ông nói năng nhỏ nhẹ 55 tuổi đến từ El Salvador, là một trong số ít những luật sư trên thế giới chuyên bảo vệ các chính phủ quốc gia chống lại các vụ kiện từ những công ty đa quốc gia. Ông là một luật sư biện hộ trong một nhánh của ngành luật quốc tế vốn ít được biết đến nhưng ngày càng có ảnh hưởng – nơi mà các nhà đầu tư ngoại quốc có thể kiện các chính phủ trong một hệ thống tòa án để đòi hàng tỷ đô-la.
Tranh minh họa của Giacomo Gambineri/The Guardian
Mười lăm năm trước, công việc của Parada thuộc một nhánh nhỏ trong các ngành dịch vụ pháp lý. Nhưng từ năm 2000 trở đi, đã có hàng trăm các nhà đầu tư quốc tế kiện hơn một nửa các nước trên thế giới để đòi bồi thường từ một loạt các hành động chính phủ mà họ nói là đe dọa nguồn lợi nhuận của họ. Năm 2006, Ecuador chấm dứt một hợp đồng thăm dò khai thác dầu mỏ với công ty dầu khí Occidental đóng tại Houston; năm 2012, sau khi bị công ty Occidental khởi kiện trước một tòa án đầu tư quốc tế, Ecuador bị buộc phải bồi thường một khoản tiền kỷ lục là 1.8 tỷ đô-la – xấp xỉ một nửa ngân sách y tế trong một năm của quốc gia này. (Ecuador đã đâm đơn yêu cầu bãi bỏ quyết định này)
Vụ đầu tiên mà Parada làm là biện hộ cho chính phủ Argentina trong những năm cuối thập niên 90 chống lại tập đoàn Vivendi của Pháp, khi tập đoàn này khởi kiện vì bị tỉnh Tucuman của Argentina can thiệp giới hạn giá cả các dịch vụ cung cấp điện và xử lý nước thải mà tập đoàn này cung cấp cho người dân địa phương. Cuối cùng thì Argentina thua và bị buộc phải trả cho tập đoàn này hơn 100 triệu đô-la Mỹ. Bây giờ, trong vụ nổi tiếng nhất mà ông từng làm, Parada là thành viên của một đội luật sư bảo vệ cho chính phủ El Salvador trước đơn kiện nhiều triệu đô-la từ một công ty khai thác mỏ đa quốc gia sau khi quốc gia Trung Mỹ tí hon từ chối cho công ty này đào vàng.
Đơn kiện này được nộp từ năm 2009 bởi công ty Canada Pacific Rim – sau đó được công ty khai thác mỏ OceanaGold của Úc mua lại. Công ty này nói họ đã được chính phủ El Salvador gợi ý để chi trả “hàng chục triệu đô là cho các hoạt động thăm dò khai thác khoáng sản”. Nhưng công ty này cáo buộc là sau khi đã phát hiện được các quặng mỏ vàng và bạc đáng giá thì chính phủ nước này vì các lý do chính trị lại từ chối cấp các giấy phép cần thiết để bắt đầu khai thác. Mức đòi bồi thường của công ty này, có lúc vượt quá 300 triệu đô-la, nay đã được giảm xuống 284 triệu đô-la, vẫn nhiều hơn tổng số tiền viện trợ quốc tế mà El Salvador nhận được năm ngoái. El Salvador lập luận rằng công ty khai thác mỏ này không chỉ thiếu các giấy phép môi trường mà còn không chứng minh được là họ đã mua lại được các vùng đất cần triển khai việc khai thác: nhiều nông dân vùng bắc Cabañas nơi công ty này muốn đào mỏ đã từ chối bán đất cho họ.
Hàng năm vào ngày 15/9, hàng ngàn người dân El Salvador ăn mừng ngày phần lớn các quốc gia Trung Mỹ giành được quyền độc lập từ Tây Ban Nha. Có pháo hoa và diễu hành lớn trong các làng khắp cả nước. Nhưng năm ngoái tại thị trấn San Isidro ở Cabañas các lễ hội diễn ra trong một bầu không khí khác. Hàng trăm người tụ tập để phản đối mỏ khai thác khoáng sản. Các mỏ vàng thường dùng chất độc Xyanua để tách vàng khỏi quặng và các lo ngại rộng khắp có từ trước về việc ô nhiễm nặng nguồn nước ở El Salvador đã giúp thổi bùng một phong trào mạnh quyết tâm giữ khoáng sản của đất nước nằm im trong đất. Trong quảng trường trung tâm thị trấn các băng-rôn đủ màu sắc được treo cao kêu gọi OceanaGold rút đơn kiện El Salvador và rời khỏi địa phương này. Nhiều băng rôn mang khẩu hiệu “No a la mineria, Si a la vida” (Nói Không với khai thác mỏ, nói Có với cuộc sống).
Cùng ngày, ở Washington D.C, Parada gom giấy tờ ghi chép của ông rồi lê chân đến một dãy những phòng họp trông không có gì đặc biệt trong tòa nhà J của Ngân hàng Thế giới (the World Bank – ND) nằm bên kia đường từ trụ sở chính của ngân hàng trên đại lộ Pennsylvania. Chỗ này chính là Trung tâm Giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế (International Centre for the Settlement of Investment Disputes – ICSID), định chế chính cho việc xử lý các đơn kiện chính phủ của các công ty. (ICSID không phải là nơi duy nhất thụ lý các vụ như thế; tại London, Paris, Hong Kong và La Hay (“the Hague”) cùng nhiều nơi khác cũng là các địa điểm xử lý kiện tụng tương tự.) Ngày xử án không phải được chọn một cách tình cờ, Parada nói. Vụ kiện đã được đóng khuôn tại El Salvador như là một phép thử cho chủ quyền của đất nước này trong thế kỷ 21, và ông đã đề nghị xử vụ kiện này vào ngày lễ Độc Lập. “Câu hỏi mấu chốt của vụ này”, ông nói, “là liệu một nhà đầu tư quốc tế có thể ép một chính quyền thay đổi luật lệ để làm hài lòng nhà đầu tư thay vì nhà đầu tư tuân thủ luật lệ sẵn có tại quốc gia đó”.
Phần lớn các hiệp định đầu tư quốc tế và các thỏa thuận thương mại tự do trao cho các nhà đầu tư quốc tế quyền khởi động hệ thống này, được gọi là hệ thống Xử lý Tranh chấp giữa Nhà đầu tư và Chính phủ (Investor-State Dispute Settlement – ISDS), nếu họ muốn thách thức các quyết định của chính phủ vốn ảnh hưởng đến khoản đầu tư của họ. Tại Châu Âu, hệ thống này đã trở thành điểm nóng trong các thương lượng về Hiệp định thương mại tự do xuyên Đại Tây Dương (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP) đang được thảo luận giữa Liên Minh Châu Âu và Hoa Kỳ. Thỏa thuận giữa hai bên sẽ mở rộng phạm vi và quyền lực của khối thương mại tự do này và làm nó trở nên khó có thể bị cạnh tranh lại trong tương lai. Cả Pháp và Đức đều nói là họ muốn loại bỏ cơ chế ISDS trong thỏa thuận TTIP đang được bàn thảo.
Các nhà đầu tư đã và đang dùng hệ thống này để kiện đòi bồi thường không chỉ từ các hành vi truất hữu tài sản và nhà xưởng, mà còn từ một loạt chính sách khác, bao gồm các luật lệ môi trường hay luật lệ xã hội mà họ nói là xâm phạm quyền của họ. Các công ty đa quốc gia không chỉ kiện đòi lại tiền đã đầu tư mà còn đòi cả khoản lợi nhuận bị mất và cả “lợi nhuận dự tính trong tương lai” (“expected future profits”). Số các vụ kiện chống lại các quốc gia tại ICSID hiện vào khoảng 500 vụ – và con số đó đang tang lên theo tỷ lệ một vụ mỗi tuần. Tổng số tiền bồi thường đòi được đã lớn tới mức làm các quỹ đầu tư phải chú ý: các đơn kiện chính phủ của các công ty hiện nay được xem là một tích sản có thể được đầu tư vào hoặc dùng làm đòn bẩy để bảo đảm các khoản vay hàng triệu đô-la. Các công ty đang ngày càng dựa vào việc dọa kiện tại ICSID để tạo sức ép lên các chính phủ để họ không dám thách thức các nhà đầu tư.
“Tôi đã không hề có khái niệm là nó sẽ trở nên như thế”, Parada nói. Ngồi trong một phòng họp có tường bằng kính trong cơ quan của ông, văn phòng công ty luật Foley Hoag, ông ngừng lại, cố tìm cho đúng từ diễn tả được tình trạng của ngành ông đang làm. “Lưu manh (“rogue”)”, cuối cùng ông cũng nói. “Tôi nghĩ là hệ thống trọng tài phân xử giữa nhà đầu tư và quốc gia được tạo ra với những ý định tốt, nhưng trong thực tế nó đã hoàn toàn trở nên lưu manh”.
**
Ngôi làng tĩnh lặng Moorburg ở Đức nằm phía bên kia một con sông từ thành phố Hamburg. Đi qua một nhà thờ thuộc thế kỷ thứ 16 và những đồng cỏ nở đầy hoa dại, người ta sẽ thấy hai ống khói lớn nhả liên tục những làn khói xám đậm vào bầu trời. Đây là Kraftwerk Moorburg, nhà máy than nhiệt điện mới vốn là vị hàng xóm gây tranh cãi của ngôi làng Moorburg. Năm 2009, nhà máy này là lý do cho đơn kiện trị giá 1.4 tỷ Euro của Vattenfall, công ty năng lượng đến từ Thụy Điển chống lại nước Đức. Đây là một ví dụ điển hình cho quyền lực của hệ thống pháp lý quốc tế này, được tạo lập để bảo vệ các nhà đầu tư tại các nước đang phát triển, bây giờ nó được dùng để thách thức phương sách của cả các chính phủ châu Âu.
Từ những năm 1980, các nhà đầu tư từ Đức đã kiện hàng tá các quốc gia bao gồm Ghana, Ukraine và Philippine lên Trung tâm Giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế tại Washington D.C. Nhưng với vụ Vattenfall thì chính phủ Đức lần đầu tiên phải ra tòa. Sự trớ trêu dễ được nhận ra đối với những ai cho rằng Đức chính là ‘ông nội’ của định chế trọng tài phân xử giữa nhà đầu tư và quốc gia: một nhóm các doanh nhân người Đức vào cuối những năm 1950 đã tư duy ra một cách để bảo vệ các khoản đầu tư nước ngoài của họ khi làn sóng giành độc lập từ các đế chế thuộc địa châu Âu đang lan rộng. Được dẫn dắt bởi Hermann Abs, Chủ tịch Ngân Hàng Đức (Deutsche Bank), họ gọi phương án của họ là một “đại hiến chương quốc tế” (“international magna carta”) của giới đầu tư tư nhân.
Trong những năm 1960, ý tưởng của họ được Ngân hàng Thế giới tiếp thu. Ngân hàng nói một hệ thống như thế sẽ giúp các quốc gia đang phát triển thu hút vốn quốc tế. “Tôi đã hoàn toàn bị thuyết phục”, chủ tịch Ngân hàng Thế giới thời đó George Woods nói, “những quốc gia… cho các nhà đầu tư quốc tế một cơ hội công bằng để kiếm được những khoản lợi nhuận đáng thèm khát – sẽ đạt được các mục tiêu phát triển của mình nhanh chóng hơn những quốc gia không áp dụng chính sách đó”.
Trong cuộc họp thường niên của Ngân hàng Thế giới vào năm 1964 tại Tokyo, Ngân Hàng chấp thuận một nghị quyết tiến hành tạo dựng một cơ chế cho việc xử lý các vụ mâu thuẫn giữa nhà đầu tư và quốc gia. Dòng đầu tiên trong phần giới thiệu của Công ước ICSID xác định mục tiêu của nó là “sự hợp tác quốc tế vì phát triển kinh tế”. Ngay từ những ngày sơ khai của nó đã có sự chống đối mãnh liệt từ một khối các quốc gia đang phát triển vốn cho là nó sẽ xâm hại chủ quyền của họ. Một nhóm 21 quốc gia – bao gồm gần như toàn bộ các nước châu Mỹ Latinh cộng thêm Iraq và Philippine – bỏ phiếu chống lại phương án được đưa ra tại Tokyo, nhưng Ngân hàng Thế giới vẫn xúc tiến phương án đó bất kể bất đồng. Andreas Lowenfield, một luật gia người Mỹ có tham gia các thảo luận diễn ra ngay từ những buổi ban đầu đó, sau này bình luận: “Tôi tin rằng đây là lần đầu tiên một nghị quyết lớn của Ngân hàng Thế giới đã phải được ép tiến lên bất kể sự phản đối”.
Phát triển toàn cầu vẫn được tuyên bố là mục tiêu của ICSID. “Ý tưởng”, theo vị tổng thư ký đương quyền của định chế này Meg Kinnear “là nếu một nhà đầu tư cảm thấy rằng có một cơ chế công bằng bất vị lợi mà họ có thể sử dụng khi gặp mâu thuẫn thì họ sẽ tự tin hơn và sẽ giúp thu hút đầu tư… và khi họ đầu tư vào một quốc gia, họ sẽ mang đến đó công việc, thu nhập, kỹ thuật và những thứ tương tự”.
Tranh minh họa của Giacomo Gambineri/The Guardian
Nhưng hiện nay chính phủ các nước đang nhận ra một cách quá muộn cái giá phải trả cho sự tự tin đó của các nhà đầu tư. Nhà máy điện Kraftwerk Moorburg đã là một chủ đề gây tranh cãi từ rất lâu trước khi có vụ kiện về nó. Trong suốt nhiều năm, người dân địa phương và các nhóm bảo vệ môi trường phản đối việc xây dựng nhà máy này giữa những lo ngại ngày càng lớn về thay đổi khí hậu và ảnh hưởng có thể có của dự án này lên con sông Elbe. Vào năm 2008, Vattenfall xin được giấy phép sử dụng nước cho dự án Moorburg, nhưng đáp ứng sức ép từ địa phương, nhà chức trách đã bắt Vattenfall phải tuân thủ những quy định nghiêm khắc về môi trường giới hạn sử dụng nước của nhà máy và ảnh hưởng của nó lên cá trên sông.
Vattenfall kiện chính quyền Hamburg ra tòa án địa phương. Đồng thời cũng là nhà đầu tư ngoại quốc, công ty này có thể kiện lên ICSID. Công ty này nói rằng các chính sách sách về môi trường khắt khe đến mức vi phạm các quyền của họ được bảo đảm dưới hiệp ước hiến chương Năng Lượng (“the Energy Charter Treaty”), một thỏa thuận đầu tư đa phương được ký kết bởi hơn 50 quốc gia bao gồm Thụy Điển và Đức. Công ty này cáo buộc là các điều kiện môi trường kèm theo giấy phép sử dụng nước của họ quá nặng nề dẫn đến việc làm nhà máy này không thể hoạt động, và theo đó cấu thành hành vi truất hữu gián tiếp.
“Chúng tôi hoàn toàn ngạc nhiên”, Lãnh đạo đảng Xanh địa phương Jens Kerstan cười và nói trong phòng làm việc ngập nắng của ông tại Hamburg năm ngoái. “Theo như tôi biết, có một số hiệp ước bảo vệ cho các công ty Đức tại các nước đang phát triển hay các nước độc tài, nhưng một công ty châu Âu có thể kiện Đức hoàn toàn là một bất ngờ đối với tôi”.
Vụ Vattenfall kiện Đức cuối cùng được giải quyết thông qua dàn xếp vào năm 2011 sau khi công ty Vattenfall thắng kiện tại tòa án địa phương và nhận lại giấy phép sử dụng nước cho nhà máy Moorburg với những chuẩn mực môi trường thấp hơn được quy định ban đầu mà theo các chuyên gia pháp lý thì cho phép nhà máy dùng nhiều nước sông hơn và giảm thiểu các biện pháp bảo vệ cá sông. Bây giờ đến phiên Ủy ban Châu Âu (“European Commission”) vào cuộc, kiện nước Đức ra Tòa án Công lý Châu Âu (“EU Court of Justice”) với lý do việc nước này cho phép nhà máy than nhiệt điện hoạt động đã vi phạm luật môi trường Châu Âu khi không làm nhiều hơn để giảm rủi ro cho các loài cá cần được bảo vệ, bao gồm cá hồi, vốn thường bơi qua sông gần nhà máy để ra biển Bắc.
Một năm sau vụ Moorburg, Vattenfall lại kiện Đức. Lần này thì là vì quyết định của chính phủ Liên bang Đức tiến hành giải trừ năng lượng hạt nhân. Vụ kiện thứ hai này vẫn đang tiếp diễn – hiện nay còn có ít thông tin về nó trên dữ liệu công cộng, mặc dù đã có các báo cáo cho thấy Vattenfall đang đòi đến 4.7 tỷ Euro từ tiền thuế của người dân Đức. Xấp xỉ một phần ba các vụ việc đã được quyết định tại ICSID được xác nhận là kết thúc bằng “dàn xếp”, có nghĩa là – như vụ Moorburg đã cho thấy – nội dung những dàn xếp này rất có thể đã tạo lợi nhuận cho các nhà đầu tư, dù điều khoản của những dàn xếp đó hiếm khi được tiết lộ.
Hiện nay có hàng ngàn các thỏa thuận đầu tư quốc tế và hiệp định thương mại tự do được các quốc gia ký kết cho phép những công ty ngoại quốc sử dụng hệ thống xử lý tranh chấp giữa nhà đầu tư và chính phủ nếu các công ty này quyết định thách thức các quyết sách của chính phủ. Các vụ tranh chấp thường được phân xử bởi một ban gồm ba vị trọng tài thương mại; mỗi bên tranh chấp được chọn bổ nhiệm một vị trọng tài và vị thứ ba phải được cả hai bên đồng ý bổ nhiệm. Quyết định vụ việc được đưa ra qua đa số phiếu và các quyết định thường là chung thẩm và có tính ràng buộc. Không có hệ thống kháng cáo – chỉ có phương án xin bác bỏ quyết định vốn chỉ được dùng dựa trên một nhóm các lý do rất giới hạn. Nếu các chính phủ không chịu chi trả bồi thường sau khi có quyết định, tài sản của các chính phủ đó phải bị cưỡng chế tại hầu như toàn bộ các nước trên thế giới (các công ty có thể nộp đơn xin tòa án các nước ra lệnh thi hành quyết định). Trong khi định chế ủy ban trọng tài (“tribunal”) không có khả năng cưỡng ép bắt buộc một đất nước phải thay đổi luật lệ của nó, hoặc cho một công ty một giấy phép nhất định nào đó, rủi ro phải chịu những khoản bồi thường khổng lồ có thể trong một số trường hợp tạo đủ sức thuyết phục một chính quyền phải xem xét lại các chính sách của họ. Khả năng tránh phải tiến hành các thủ tục tranh tụng trọng tài có thể dùng để khuyến khích các chính quyền phải chấp nhận tham gia thương lượng dàn xếp một cách có ý nghĩa.
Tại Guatemala, tài liệu nội bộ của chính phủ thu thập được thông qua Đạo luật tự do thông tin (“Freedom of Information Act”) của nước này cho thấy rủi ro kiện tụng là một phần lý do khiến cho chính phủ không dám đụng đến một mỏ vàng đang gây tranh cãi của nước này, mặc cho hàng loạt các cuộc biểu tình từ dân chúng và một lời đề nghị từ Ủy ban Nhân quyền Liên Mỹ (“Inter-American Commission on Human Rights”) là mỏ vàng này phải bị đóng. Hành vi thách thức mỏ vàng này, các tài liệu chính phủ cảnh báo, có thể khiêu khích công ty khai thác mỏ Goldcorp của Canada khởi động cơ chế ICSID và viện dẫn các điều khoản trong Hiệp định tự do thương mại Trung Mỹ (“Central American Free Trade Agreement (Cafta)”) cho phép “tận dụng cơ chế trọng tài quốc tế và các yêu cầu đòi bồi thường từ chính phủ kèm theo cơ chế đó”. Mỏ vàng vẫn được cho phép hoạt động.
Các yêu cầu đòi bồi thường của các công ty càng lớn thì có vẻ là rủi ro tài chính khổng lồ từ xử lý tranh chấp giữa nhà đầu tư và chính phủ thông qua trọng tài, trên thực tế, sẽ cho các nhà đầu tư ngoại quốc quyền phủ quyết chống lại các chính sách chính phủ.
* * *
Việc các công ty không thành công trong các đơn kiện chính phủ của họ có thể có một số lợi ích nhất định. Năm 2004, chính quyền mới, hậu-apartheid của Nam Phi ban hành Đạo luật về phát triển các nguồn khoáng sản và dầu khí (“Mineral and Petroleum Resources Development Act (MPRDA)”). Bên cạnh một số quy định mới về khai thác mỏ, đạo luật này muốn giải quyết sự bất bình đẳng do lịch sử để lại trong khu vực kinh tế khai thác mỏ bằng cách yêu cầu các công ty hợp tác với những người dân đã từng chịu cảnh khốn cùng dưới chế độ apartheid. Cơ chế mới này chấm dứt tất cả các quyền khai thác mỏ đã có trước đó và yêu cầu các công ty phải xin lại giấy phép để tiếp tục hoạt động. Nó cũng yêu cầu bắt buộc là người Nam Phi da màu phải được dành riêng một mức sở hữu ít nhất là 26% cổ phần công ty khai thác mỏ.
Hai năm sau đó một nhóm các nhà đầu tư người Ý, vốn đang cùng nhau kiểm soát ngành công nghiệp khai thác đá granite của Nam Phi, tiến hành một vụ kiện mang tính bước ngoặt chống lại chính phủ Nam Phi. Các nhà đầu tư này cáo buộc là cơ chế khai thác mỏ mới của Nam Phi đã truất hữu các khoản đầu tư của họ một cách phi pháp và đối xử một cách không công bằng với họ. Họ đòi 350 triệu đô-la bồi thường.
Vụ kiện được tiến hành bởi một nhóm thành viên của các gia đình Foresti và Conti, những gia đình nổi tiếng trong giới công nghiệp xứ Tuscan, và Finstone – một công ty tổng ngạch phiếu khoán (“holding company”) đóng tại Luxembourg. Bên khởi kiện viện dẫn hai hiệp ước đầu tư song phương được chính phủ Nelson Mandela ký vào những năm 1990. Jason Brickhill, một luật sư của Tổ chức trung tâm các nguồn lực pháp lý (“Legal Resources Centre”) đóng tại Johannesburg nói rằng chính quyền mới hậu-apartheid của Nam Phi có vẻ đã xem các hiệp ước đầu tư này “như những hành động ngoại giao thiện chí hơn là những thỏa thuận pháp lý nghiêm chỉnh có những hệ quả kinh tế sâu rộng tiềm tàng”.
Brickhill nói rằng, vào thời đó, các quan chức được mời đến dự các buổi họp ở Châu Âu nơi diễn ra “đủ loại thảo luận về phương hướng kinh tế và thương mại của Nam Phi, và một phần trong đó là mong đợi rằng Nam Phi sẽ tiến hành ký kết hiệp ước đầu tư – nhưng các quan chức không thật sự hiểu nội dung những cam kết pháp lý mà họ đang tiến đến”. Peter Draper, một cựu viên chức Bộ Thương Mại và Công Nghiệp Nam Phi nói một cách thẳng thừng hơn: “Chúng tôi về bản chất đã cho không cả cửa tiệm mà không hỏi những câu hỏi quan trọng hay tìm cách bảo vệ các không gian chính sách (“policy space”) quan trọng”.
Tranh minh họa của Giacomo Gambineri/The Guardian
Vụ kiện giữa các công ty khai thác granite và chính quyền Nam Phi kéo dài suốt bốn năm trước khi kết thúc một cách đột ngột khi nhóm các nhà đầu tư Ý quyết định rút đơn kiện và ủy ban trọng tài theo đó buộc nhóm này bồi hoàn cho chính quyền Nam Phi 400,000 Euro (290,000 Bảng Anh) chi phí vụ việc. Lúc đó, một thông cáo của chính quyền Nam Phi ca tụng rằng đó là một “kết quả thành công” – mặc dù chính quyền Nam Phi vẫn còn kẹt khoản phí luật sư 5 triệu Euro chưa ai trả. Đồng thời các nhà đầu tư Ý cũng giành được một chiến thắng rõ rệt: sức ép từ vụ kiện theo như họ nói đã giúp họ đạt một thỏa thuận chưa từng có tiền lệ với chính quyền Nam Phi cho phép các nhà đầu tư này chỉ phải sang nhượng 5% sở hữu cổ phần của họ cho người Nam Phi da màu – thay vì mức tối thiểu 26% mà nhà chức trách ngành khai thác mỏ đặt ra. “Chưa có một công ty khai thác mỏ nào ở Nam Phi được chính quyền đối xử hào phóng như thế kể từ khi có cơ chế khai thác mỏ mới”, một luật sư của các nhà đầu tư Ý là Peter Leon đã khoác lác như thế vào thời điểm đó.
Chính quyền Nam Phi có vẻ đã đồng ý với thỏa thuận này, trong khi đi ngược lại tinh thần khắc phục, bù đắp các di sản thời hậu-apartheid tại Nam Phi, nhằm ngăn chặn một làn sóng các vụ kiện tương tự chống lại họ. “Nếu các vụ kiện được quyết định bất lợi cho chính quyền, họ nghĩ ‘Thôi rồi, chúng ta tiêu.’ Và tôi nghĩ đó là lý do tại sao họ vui vẻ đồng ý dàn xếp”, Jonathan Veeran, một luật sư khác của các công ty khai thác mỏ, nói trong một buổi phỏng vấn tại văn phòng của ông tại Johannesburg. Các thân chủ của ông “rất hài lòng với kết quả đạt được”, ông ta nói vậy.
Một số ít các nước đang tìm cách tự giải thoát khỏi các ràng buộc của hệ thống xử lý tranh chấp giữa nhà đầu tư và chính phủ. Một trong số các nước này là Bolivia, nơi vào năm 2000 hàng ngàn người tại thành phố lớn thứ ba của quốc gia này là Cochabamba đã đổ ra đường biểu tình chống việc tăng giá nước của một công ty tư nhân được sở hữu bởi Bechtel, một công ty kỹ thuật công chánh của Hoa Kỳ. Giữa những cuộc biểu tình, chính phủ Boliva can thiệp và chấm dứt các nhượng quyền của công ty này. Công ty này sau đó đâm đơn kiện chính phủ Bolivia ra ICSID đòi 50 triệu đô-la bồi thường. Năm 2006, sau một chiến dịch kêu gọi công ty này từ bỏ vụ kiện, họ mới đồng ý chấp nhận khoản bồi thường tượng trưng ít hơn 1 đô-la.
Sau vụ kiện đắt đỏ này, Bolivia quyết định chấm dứt các thỏa thuận quốc tế mà họ đã ký với các nước khác vốn cho phép nhà đầu tư các nước này được sử dụng các ủy ban trọng tài quốc tế. Nhưng ra khỏi hệ thống này không phải là việc đơn giản. Phần lớn các thỏa thuận quốc tế có các “điều khoản mặt trời lặn” (“sunset clauses”) cho phép thỏa thuận quốc tế vẫn có hiệu lực trong vòng 10 năm, thậm chí 20 năm sau khi thỏa thuận bị chấm dứt.
Năm 2010, Tổng thống Bolivia Evo Morales quốc hữu hóa nhà cung ứng năng lượng lớn nhất của nước này là Empresa Eléctrica Guaracachi. Nhà đầu tư năng lượng Rurelec của Anh lúc đó gián tiếp nắm một khoản 50.001% cổ phần công ty Bolivia này. Rurelec quyết định kiện Boliva ra tòa trọng tài thường trực tại La Hay đòi bồi thường 100 triệu đô-la. Năm ngoái, Bolivia bị buộc phải trả Rurelec 35 triệu đô-la; sau nhiều tháng thương lượng, khoản tiền này được hai bên dàn xếp kéo xuống 31 triệu đô-la vào tháng 5 năm 2014. Quỹ đầu tư Rurelec từ chối bình luận cho bài báo này nhưng tán dương kết quả vụ việc trong một loạt các thông cáo báo chí trên trang web của họ. “Điều phiền muộn duy nhất của tôi là đã tốn quá nhiều thời gian để dàn xếp vụ này”, giám đốc điều hành quỹ đầu tư này nói trong một văn bản. “Tất cả những gì chúng ta muốn là một cuộc thương lượng thân thiện và một cái bắt tay từ Tổng thống Morales”.
Ngay cả những quốc gia vốn phản đối việc ban hành hệ thống xử lý tranh chấp giữa nhà đầu tư và chính phủ ngay từ đầu sau buổi họp thường niên năm 1964 của Ngân hàng Thế giới tới nay cũng đã ký hàng tá các thỏa thuận mở rộng phạm vi của hệ thống này. Với sự phát triển nhanh chóng của các hiệp ước giống như vậy – hiện nay có khoảng 3,000 hiệp ước đang có hiệu lực – một ngành dịch vụ chuyên sâu đang được phát triển để giúp các công ty tìm cách lợi dụng các hiệp ước cho phép việc sử dụng hệ thống xử lý tranh chấp giữa nhà đầu tư và chính phủ, và giúp các công ty này tự cấu trúc doanh nghiệp của họ để được hưởng lợi từ những hình thức bảo vệ có thể có. Đây là một ngành lắm tiền: chi phí pháp lý thôi trung bình đã là 8 triệu đô-la một vụ, nhưng đã có những vụ chi phí pháp lý vượt 30 triệu đô-la; chi phí của trọng tài thương mại có mức khởi điểm là 3,000 đô một ngày cộng thêm các tiêu phí khác.
Trong khi không có cơ chế tương trợ pháp lý cho các chính phủ quốc gia để họ tự bảo vệ trước các đơn kiện trong các tranh chấp như vậy, các công ty lại có sự trợ giúp của một nhóm ngày càng đông các nhà đầu tư tài chính không liên quan nhưng sẵn sàng góp tiền cho các vụ kiện chống chính phủ, đổi lại các nhà đầu tư tài chính này được hưởng một miếng từ khoản bồi thường cuối cùng đòi được.
Các đơn kiện đang ngày càng trở nên đáng giá ngay cả trước khi chúng được dàn xếp. Sau khi khởi kiện chính phủ Bolivia, quỹ đầu tư Rurelec dùng hồ sơ kiện Bolivia làm đòn bẩy để vay mượn thành công một khoản nhiều triệu đô-la giúp họ mở rộng kinh doanh. Trong vòng hơn 10 năm qua, và đặc biệt kể từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, một nhóm ngày càng đông các quỹ đầu tư chuyên sâu đã chuyển sang tìm kiếm lợi nhuận thông qua các vụ kiện như thế này, họ xem các hồ sơ kiện tụng nhiều triệu đô-la của các công ty như một dạng tài sản mới (new asset class).
Một trong những quỹ đầu tư chuyên trợ giúp các đơn công ty kiện chính phủ là Burford Capital nằm chỉ cách ga tàu East Croydon vài dãy phố trong một tòa nhà gạch nâu không có gì đặc biệt. Các công ty hiếm khi tiết lộ việc các đơn kiện của họ được các nhà đầu tư biệt lập chung chi nhưng trong vụ Rurelec kiện Bolivia bản thân Burford trong một thông cáo báo chí đắc thắng đã tán tụng sự tham dự “chưa từng có” của họ vào vụ kiện. Thường là các quỹ đầu tư như thế này sẽ thỏa thuận chung chi cho các đơn kiện chính phủ của các công ty này đổi lấy quyền được chia chác các khoản bồi thường đòi được. Trong vụ này Burford cho Rurelec vay 15 triệu đô-la dùng đơn kiện Bolivia làm tài sản cầm cố.
“Rurelec không cần vốn để thuê luật sư. Họ cần vốn để tiếp tục mở rộng việc kinh doanh”, Burford nói trong một văn bản. “Vụ việc này cho thấy rõ ràng các lợi ích của tài chính tranh tụng (“litigation finance”) có thể có nhiều hơn chỉ đơn thuần việc chi trả chi phí pháp lý”, giám đốc điều hành của Burford nói thêm, “và trong nhiều vụ có thể cung cấp một biện pháp tài chính thay thế hiệu quả giúp các công ty đạt được mục tiêu chiến lược của họ”. Vụ việc đã rất có lợi cho bản thân Burford: họ thông báo một khoản lợi nhuận sau thuế từ vụ kiện này là 11 triệu đô-la.
Một người phát ngôn của Burford giải thích thêm: “Burford không chi trả cho đơn kiện của Rurelec vốn đã diễn ra được hai năm trước khi chúng tôi tham gia. Chúng tôi đã tạo một cơ chế cho vay công ty để tạo điều kiện cho Rurelec mở rộng các hoạt động của họ tại Nam Mỹ, và chúng tôi xem đơn kiện đó như một tài sản may rủi (a contingent asset) có tác dụng giúp cho việc chi trả khoản vay này”.
Ngay từ ban đầu, một phần lý do tạo dựng hệ thống xử lý tranh chấp quốc tế giữa nhà đầu tư và chính phủ là để tạo một diễn dàn trung lập (“neutral forum”) cho việc giải quyết các mâu thuẫn mà theo đó các nhà đầu tư từ bỏ quyền yêu cầu trợ giúp ngoại giao từ quốc gia của họ trong các vụ mâu thuẫn tại nước ngoài. Nhưng tài liệu thu thập được từ một yêu cầu Tự do Thông tin (“Freedom of Information request”) đã giúp phát hiện rằng Rurelec đã dựa vào chính quyền Anh quốc và chính quyền này đã can thiệp một cách tích cực vào vụ việc để ủng hộ Rurelec.
Trong một hồ sơ 44 trang được tiết lộ có hàng tá các email và tài liệu nội bộ từ tháng 5 năm 2010 đến tháng 6 năm 2014 có nhắc một cách rõ ràng đến những nỗ lực lobby của chính quyền Anh cho công ty Rurelec. Một email từ đại sứ Anh ở Bolivia Ross Denny gửi đến một bên giấu tên có dòng này: “Lobby cho Rurelec, có chứ”. Một email khác cũng từ Denny nói rằng “các nỗ lực lobby ở cấp cao cho Rurelec của chúng tôi đã cho thấy sự cương quyết bảo vệ quyền lợi doanh nghiệp của chúng tôi”. Và một email khác nói đơn giản: “Rurelec cần chúng ta giúp”.
Có vẻ là sứ quán Anh biết rõ là hệ thống trọng tài phân xử phải là một hệ thống bất thiên vị. Trong một email, có vẻ là thảo luận tìm cách trả lời một thắc mắc từ công chúng, nói rằng: “Với điều kiện các yếu tố khác không thay đổi, vị trí của chúng tôi là chính phủ Anh không can thiệp vào các vụ việc pháp lý đưa ra dựa trên các hiệp ước đầu tư chúng tôi đã ký”. Cả tên người gửi và người nhận email này đều bị tô đen bảo mật. Email này nói tiếp: “Nếu Bộ Ngoại giao Anh vẫn còn có những đối thoại tiếp diễn với công ty trong vấn đề này, có lẽ sẽ thích hợp hơn nếu quý vị trả lời thắc mắc kia bằng vài dòng chung chung từ chúng tôi về lợi ích của các hiệp ước đầu tư”.
* * *
Tranh minh họa của Giacomo Gambineri/The Guardian
El Salvador đã chi trả hơn 12 triệu đô cho luật sư chống lại đơn kiện của Pacific Rim, nhưng ngay cả khi họ thành công trong việc đánh bại đơn kiện giá 284 triệu đô-la này họ cũng có thể không bao giờ đòi lại được chi phí cho vụ việc. Đã rất nhiều năm qua các nhóm phản đối của El Salvador kêu gọi Ngân hàng Thế giới tiến hành một cuộc thẩm duyệt lại một cách cởi mở trong công luận về ICSID. Tuy nhiên cho tới nay vẫn chưa có một nghiên cứu nào được tiến hành. Trong những năm gần đây, một số ý tưởng đã được đưa ra cho việc cải thiện hệ thống xử lý tranh chấp quốc tế giữa nhà đầu tư và chính phủ – áp dụng nguyên tắc “bên thua trả” đối với chi phí vụ việc là một ví dụ, hay là nâng cao sự minh bạch. Giải pháp có lẽ là thiết lập một hệ thống kháng án để các quyết định gây tranh cãi có thể được xem xét lại.
Năm ngoái David Morales lãnh đạo cơ quan kiểm tra nhân quyền của El Salvador (một vị trí được tạo dựng từ các thương lượng hòa bình sau nội chiến diễn ra tại quốc gia này từ năm 1979 đến 1992) thuê hẳn một trang trên tờ báo quốc gia La Prensa Gráfica để viết lời kêu gọi chính quyền El Salvador xem xét lại tất cả các hiệp ước đầu tư quốc tế mà quốc gia này đã ký kết nhằm mục tiêu thương lượng lại hay chấm dứt các hiệp ước này. Luis Parada, người đại diện chính phủ El Salvador trong vụ kiện với Pacific Rim, đồng ý rằng đây là một quyết sách khôn ngoan: “Cá nhân tôi không nghĩ là các quốc gia có nhiều lợi ích từ những hiệp ước này bằng những rủi ro mà chúng gây ra trong phân xử trọng tài quốc tế”.
Một số quốc gia đã quyết định giảm thiểu thiệt hại và cố gắng thoát ra khỏi các hiệp ước thương mại như thế. Sau khi dàn xếp vụ kiện của các công ty khai thác mỏ nước ngoài chống lại các luật lệ ngành khai thác mỏ hậu-apartheid của họ, chính phủ Nam Phi quyết định chấm dứt nhiều thỏa thuận đầu tư khác.
“Điều làm chúng tôi lo ngại là người ta có thể có quy trình phân xử trọng tài quốc tế mà trong đó ba cá nhân quyết định một thứ mà trên thực tế được xem là một chương trình lập pháp ở Nam Phi vốn đã được đưa ra một cách dân chủ, và bằng một cách nào đó ủy ban trọng tài này có thể thách thức chương trình lập pháp đó”. Xavier Carim, cựu Thứ trưởng Bộ Thương mại và Công nghiệp Nam Phi, nói. “Rất rất rõ ràng là các hiệp ước này có thể được diễn giải một cách rất rộng bởi cả các ban trọng tài và các nhà đầu tư tìm cách thách thức các chính sách của chính phủ, với cơ hội được hưởng những khoản bồi thường lớn”. Carim, người hiện nay là đại diện của Nam Phi tại Tổ chức Thương mại Thế giới (“World Trade Organisation”) tại Geneva, nói rằng “Một sự thật đơn giản là các hiệp ước này cho bạn rất ít lợi ích trong khi chúng chỉ mang đến các rủi ro”.
Trước khi xúc tiến việc chấm dứt các thỏa thuận đầu tư, chính phủ Nam Phi tiến hành làm một nghiên cứu nội bộ để xác định xem các hiệp ước nói trên có thật sự giúp thu hút đầu tư nước ngoài hay không. “Không có một mối liên quan rõ ràng giữa việc ký kết hiệp ước và việc nhận được đầu tư”, Carim giải thích. “Chúng tôi có những nguồn đầu tư to lớn từ Mỹ, Nhật hay Ấn Độ và một số nước khác vốn là những nước mà chúng tôi không hề ký hiệp ước đầu tư nào. Các công ty không tới một nước và đầu tư chỉ vì nước đó có hay không có hiệp ước đầu tư song phương nào đấy. Họ đầu tư nếu họ thấy sẽ có lời”.
Brazil chưa bao giờ tham gia hệ thống này – nước này chưa hề ký kết một hiệp ước đầu tư nào có các điều khoản cho phép sử dụng hệ thống xử lý tranh chấp quốc tế giữa nhà đầu tư và chính phủ – và họ chưa bao giờ gặp khó khăn trong việc thu hút đầu tư quốc tế.
Parada nói rằng sẽ cần có “một sự đồng thuận rộng rãi của các quốc gia quyết tâm” để có thể kìm hãm hệ thống này. “Chỉ những nước đã thiết lập hệ thống này mới có thể sửa chữa nó”, ông ta nói. “Tôi chưa thấy một cộng đồng có sức mạnh với các quốc gia có ý chí chính trị [để làm việc này]… chưa nói đến một sự đồng thuận rộng rãi. Nhưng tôi hy vọng nó sẽ đến”.
Các tác giả Claire Provost và Matt Kennard là các thành viên nhận học bổng Bertha của Viện Báo chí điều tra (Centre for Investigative Journalism) của Anh. Bài báo này được thực hiện với sự trợ giúp của Quỹ điều tra của tổ chức truyền thông ủng hộ báo chí độc lập Nation Institute. Quyển sách The Racket của tác giả Matt Kennard vừa được nhà xuất bản Zed Books xuất bản.
- Dịch từ The obscure legal system that lets corporations sue countries (The Guardian)
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét